Despre regimul juridic al stării de urgență

[uS DeviL]

Despre regimul juridic al stării de urgență

 

 

 

In ultima vreme au aparut in spatiul public diverse discutii si intrebari legate de starea de urgenta. Am observat ca si profesionistii dreptului au anumite nelamuriri, in special in legatura cu importanta efectelor juridice produse de decretul de instituire a starii de urgenta.

 

 

Repere istorice

 

Din punct de istoric trebuie spus ca in dreptul nostru institutia starii de asediu a fost reglementata inca din 1864, prin lege, fiind un concept mai larg, determinat de un „pericol de stat”, care cuprindea si ceea ce acum numim starea de urgenta. Art. 128 din Constitutia din 1923 preciza ca numai in caz de pericol de stat se poate institui prin lege starea de asediu generala sau partiala, insa doctrina vremii[1] recunostea dreptul guvernului, pe baza art. 107 alin. final din Constitutia din 1923, de a institui prin decret starea de asediu, act de guvernamant provizoriu ce trebuia supus ulterior ratificarii Parlamentului.

 

Fiind un act de guvernamant, care intervenea cand ordinea publica sau siguranta Statului erau amenintate de pericole grave si iminente, iar luarea unor masuri grabnice erau de natura a preveni si inlatura aceste pericole, decretul de instituire a starii de asediu nu putea fi supus cenzurii instantelor de contencios administrativ[2].

 

Dupa cum a precizat doctrina din perioada interbelica, atat de drept administrativ (Rarincescu[3]), cat si de drept constitutional (Dissescu[4]), instituirea starii de asediu producea o suspendare partiala a prescriptiilor Constitutiei.

 

 

Repere constitutionale si legale

 

Revenind in prezent, se impune precizarea ca, potrivit art. 93 din Constitutia in vigoare, starea de urgenta este o masura exceptionala ce se instituie de Presedintele Romaniei prin decret, contrasemnat de Primul–ministru (art. 100 din Constitutie), si este supusa incuviintarii Parlamentului in 5 zile de la luarea acesteia.

 

Regimul starii de urgenta este detaliat de OUG nr. 1/1999 aprobata prin Legea organica nr. 453/2004[5], care o defineste ca fiind un ansamblu de masuri exceptionale, de natura politica, economica si de ordine publica, aplicabile in cazul existentei unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea nationala ori functionarea democratiei ori in cazul iminentei sau al producerii unor calamitati.

 

Dupa cum se observa, OUG nr. 1/1999 preia in definirea starii de urgenta din elementele actului de guvernamant din perioada interbelica. Asadar, starea de urgenta are un regim legal, organizat prin lege.

 

 

Natura juridica si constitutionalitatea decretului prezidential

 

Consideram ca decretul de instituire a starii de urgenta este act administrativ cu caracter normativ, insa cu putere de lege. Din punct de vedere constitutional, el este comparabil ordonantelor de urgenta, prin care guvernul preia functia legislativa, insa o exercita sub control parlamentar (art. 115 din Constitutie).

 

Decretul trebuie sa cuprinda drepturile si libertatile fundamentale al caror exercitiu se restrange in limitele prevederilor constitutionale (art. 53 din Constitutie), autoritatile militare si civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului si competentele acestora, precum si masurile de prima urgenta care urmeaza a fi luate ori alte prevederi daca se considera necesare. Masurile adoptate prin decret instituie anumite reguli generale de conduita, de aplicabilitate repetata pe intreaga perioada a starii de urgenta, subsumate practic acestei situatii exceptionale.

 

In acest context se observa ca atat prin Decretul nr. 195/2020, cat si prin Decretul de prelungire a starii de urgenta nr. 240/2020, norme juridice aflate in vigoare, avand chiar natura unor legi organice, sunt suspendate de la aplicare si inlocuite pe durata starii de urgenta cu alte norme adaptate acestei situatii.

 

Acest lucru nu reprezinta o violare a Constitutiei intrucat chiar legea fundamentala permite restrangerea drepturilor si libertatilor pentru apararea securitatii nationale, a ordinii si sanatatii publice (art. 53), iar OUG nr. 1/1999 ofera garantii suplimentare in sensul ca pe durata acestei stari accesul la justitie nu poate fi restrans, fiind inderogabile si alte drepturi fundamentale ale omului (dreptul la viata, la integritate fizica si psihica, tortura ori tratamentele inumane sau degradante fiind interzise, recunoasterea pe deplin a principiilor legalitatii incriminarii infractiunilor si aplicarii pedepsei), consacrate prin instrumente de protectie internationala.

 

Recent Avocatul poporului a sesizat Curtea constitutionala cu problema daca sintagma din art. 53 „prin lege” face ca instituirea restrictiilor prin decret prezidential sau prin ordonante militare in conformitate cu OUG 1/1999 sa fie neconstitutionala. Consideram ca aceasta sesizare este neintemeiata.

Textele relevante pentru analiza sunt urmatoarele:

 

 

Art. 53 – Restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati

 

(1) Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

 

(2) Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii.

 

 

Art. 93 – Masuri exceptionale

 

(1) Presedintele Romaniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenta in intreaga tara ori in unele unitati administrativ-teritoriale si solicita Parlamentului incuviintarea masurii adoptate, in cel mult 5 zile de la luarea acesteia.

 

(2) Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si functioneaza pe toata durata acestora.

 

 

Articolul 4 din OUG 1/1999

 

Pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta, exercitiul unor drepturi si libertati fundamentale poate fi restrans, cu exceptia drepturilor omului si libertatilor fundamentale prevazute la art. 32, numai in masura in care situatia o cere si cu respectarea art. 53 din Constitutia Romaniei, republicata.

In opinia noastra, din coroborarea celor doua texte constitutionale, si a dispozitiilor OUG 1/1999 rezulta ca:

 

(1) Textul art. 93 nu spune in mod concret prin ce anume instituie presedintele starea de urgenta, insa actele presedintelui fiind decretele, acest tip de act va fi utilizat, cum de altfel s-a si intamplat in practica.

 

(2) Decretul are putere de lege, se incadreaza in sintagma „prin lege” folosita de art. 53, prin urmare dispozitiile din legi organice sau ordinare sunt suspendate pe perioada starii de urgenta si inlocuite cu regulile instituite prin decret. Natura juridica a decretului poate fi inteleasa daca se face o paralela cu ordonantele de urgenta ale Guvernului, dupa cum vom arata mai jos.

 

(3) Art. 4 din OUG 1/1999 permite restrangerea drepturilor cu respectarea art. 53 din Constitutie, asadar nu mai este necesara inca o „lege” a Parlamentului subsecventa care sa instituie aceste masuri. In plus, Decretul Presedintelui are putere de lege. In acest context, prevederile cuprinse la art. 2 si art. 3 din Hotararea Parlamentului Romaniei nr. 4/2020 de incuviintare a prelungirea starii de urgenta, prin care se subordoneaza restrangerea drepturilor si libertatilor, precum si modificarea, completarea sau abrogarea a unor dispozitii prevazute in acte normative cu putere de lege, de adoptarea in mod simetric a unor acte normative cu acceasi forta juridica, nu tine seama, in opinia noastra, de ratiunea de a fi a starii de urgenta, care este o situatie exceptionala, in care Parlamentul nu poate legifera cum o face in mod obisnuit; in plus, prin esenta ei starea de urgenta presupune restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Conditionarea adoptarii masurilor de extrema urgenta prin lege in sens restrans, adica prin act normativ adoptat de Parlament, ar face total ineficienta masura exceptionala a instituirii starii de urgenta, procedura de adoptare a legii fiind mai greoaie[6]; mai mult, legea poate fi atacata la CCR, cu consecinta inaplicarii de indata a masurilor ce se impun pentru abordarea situatiei de criza.

 

(4) Restrangerea drepturilor prin decret trebuie sa respecte art. 53 din Constitutie – sa fie proportionala, nediscriminatorie si sa nu stinga insusi dreptul.

 

(5) Incuviintarea decretului de catre Parlament presupune si posibilitatea modificarii Aceasta posibilitate rezulta din faptul ca:

a. In conformitate cu art. 93 alin. (2), Parlamentul exercita controlul asupra decretului de instituire a starii de urgenta, comparabil cu situatia controlului asupra ordonantelor de urgenta emise de Guvern. Singura diferenta fata de situatia ordonantelor de urgenta este ca in acest caz decretul nu devine lege a parlamentului, ci ramane decret cu putere de lege, si ca incuviintarea se face prin act juridic al Parlamentului (hotarare) ceea ce il transforma intr-un act juridic complex [7]. Parlamentul devine astfel co-legiuitor al starii de urgenta.

b. Faptul ca Parlamentul nu se intruneste doar pentru incuviintarea formala a decretului ci ramane in sesiune pe toata durata starii de urgenta (art. 93 alin. (2)), semnifica faptul ca Parlamentul va exercita un control permanent asupra reglementarilor specifice din perioada starii de urgenta.

c. „Incuviintarea” nu este un concept definit clar in dreptul nostru, insa pare a fi o sintagma echivalenta cu „aprobarea” din dreptul administrativ, care presupune actul unui organ administrativ prin care se declara de acord cu actului altui organ administrativ[8] (in principiu inferior, dar acest lucru nu este esential[9]). Organul care aproba poate aproba cu modificari actul supus aprobarii sau il poate substitui, atunci cand actul a fost emis in domeniul de competenta a organului care aproba[10]. Consideram ca in acest caz suntem intr-o situatie comparabila, chiar daca nu complet identica: Presedintele legifereaza in mod exceptional, in locul Parlamentului, datorita urgentei situatiei, insa se supune controlului Parlamentului ca depozitar original al puterii de legiferare, temporar delegate prin Constitutie Presedintelui. Nu este insa clar daca incuviintarea/aprobarea de catre Parlament este una care doar confirma forta executorie decretului prezidential (asta ar rezulta din faptul ca decretul se aplica ca atare, si nu este preluat de Parlament ca act propriu) sau una substitutiva (care poate modifica si continutul decretului prezidential).

d. In ceea ce ne priveste, argumentul hotarator este faptul ca puterea de a legifera este delegata constitutional pe perioada starii de urgenta Presedintelui, ceea ce inseamna ca Paramentul este competent sa intervina in exercitarea acesteia daca o face in acele 5 zile prevazute de Constitutie. Ratiunea de a fi a delegarii este actiunea urgenta, si nu golirea de continut a puterii legislative sau legitimarea Presedintelui ca legiuitor permanent.

 

(6) Aprecierea Parlamentului in exercitarea atributiei prevazute de art. 93 din Constitutie este una de oportunitate, avand si un pronuntat caracter politic, fiind vorba de siguranta si integritatea Statului.

 

(7) Fiind vorba de o hotarare parlamentara care afecteaza valori si principii constitutionale, Curtea Constitutionala poate fi sesizata pe temeiul art. 146 lit. l) din Constitutie prin raportare la art. 27 alin. 1 din Legea nr. 47/1992, insa in cadrul acestui control nu ar avea caderea de a se pronunta asupra oportunitatii instituirii starii de urgenta ci numai pe chestiuni formale, extrinseci, cum ar fi, exempli gratia, ca decretul nu a fost contrasemnat sau ca hotararea parlamentara a fost adoptata cu nerespectarea Regulamentului activitatilor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului.

 

(8) Controlul CCR ar putea fi si de fond, intrinsec, daca se merge pe ideea contrara opiniei noastre, cum ca decretul nu poate fi modificat in Parlament deoarece ar fi o situatie de incalcare a separatiei puterilor consacrat de art. 1 alin 4 din Constitutie (intruziunea Parlamentului in atributiile puterii executive prin adoptarea de masuri de prima urgenta rezervate in mod exclusiv acesteia din urma).

 

Sigur ca interpretarea noastra nu este scutita de observatii – atata vreme cat textele constitutionale sunt neclare, ele pot fi interpretate in mod diferit.

Raman in suspensie multe aspecte: cum isi asuma presedintele si cum aplica Guvernul un decret care este modificat de Parlament? Are Presedintele obligatia sa integreze modificarile Parlamentului in decret?

 

In practica recenta, Parlamentul a publica hotararea de incuviintare[11], fara sa modifice in concret articolele din decret, ceea ce insemana ca ramane Presedintelui aceasta obligatie de a incorpora in decret modificarile. In acest sens putem sa aducem si un argument de text: in situatia in care Parlamentul nu incuviinteaza starea instituita, Presedintele Romaniei revoca de indata decretul, masurile dispuse incetandu-si aplicabilitatea (art. 13 din OUG nr. 1999). Prin urmare, daca Presedintele reprimeste decretul incuviintat de parlament cu modificari, acestea trebuie integrate in decret, deoarece hotararea Parlamentului nu se substituie decretului si nici nu are forta executorie proprie.

 

 

Contenciosul actelor privind starea de urgenta

 

Trebuie precizat ca decretul de instituire a starii de urgenta, fiind contrasemnat de Primul-ministru si supus incuviintarii puterii legiuitoare, reprezinta un act administrativ emis in relatia cu Parlamentul conform art. 2 alin. 1 lit. k) din Legea nr. 554/2004 si, ca atare, exceptat de la controlul principial de legalitate al instantelor de contencios administrativ, potrivit art. 126 alin. 6 din Constitutia Romaniei.

 

Actele de aplicare a regimului starii de urgenta, acte administrative subsecvente decretului – ordonante militare sau ordine[12], pot fi atacate, conform Legii nr. 554/2004 , intr-un contencios administrativ de plina jurisdictie, in conformitate cu art. 5 (3) din Legea contenciosului administrativ, adica fara a se putea solicita suspendarea actului atacat[13]. De notat asadar ca aceste acte administrative raman executorii pana la revocarea lor sau anularea definitiva de catre instanta de contencios administrativ, efectele lor nefiind susceptibile a fi suspendate in procedura sumara reglementata de art. 14 din acelasi act normativ (deja instantele de contencios administrativ din tara au respins ca inadmisibile cererile de suspendare a unor ordonante militare emise potrivit OUG nr. 1/1999). Consideram logica si justificata exceptarea actelor administrative emise pentru aplicarea starii de urgenta de la aplicarea art. 14 din Legea nr. 5542004 intrucat, in caz contrar, masura suspendarii lor ar prejudeca fondul, fiind ireversibila, in considerarea caracterului exceptional si esentialmente temporar al starii de urgenta.

 

 

Accesul liber la justitie

 

Cu privire la interzicerea restrangerii accesului la justitie pe durata starii de urgenta, trebuie precizat ca insasi Constitutia dispune ca nicio lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept (art. 21 alin. 2), insa Curtea Constitutionala receptand si jurisprudenta Curtii Europene a Dreptului Omului a nuantat formularea categorica a textului constitutional in sensul ca accesul la justitie nu este un drept absolut, ci este susceptibil de limitari, cu conditia ca aceste limitari sa nu restranga accesul deschis unui justitiabil de o asemenea maniera sau pana la un asemenea punct incat dreptul sa fie atins in insasi substanta sa (a se vedea Decizia CCR nr. 176/2005). OUG 1/1999 reia in art. 32 aceasta interdictie.

 

Imprejurarea ca prin cele doua decrete prezidentiale s-a dispus, pentru apararea sanatatii publice, suspendarea de drept a proceselor civile si penale, care nu prezinta urgenta deosebita, nu reprezinta o atingere in insasi substanta accesului liber la justitie. In continuare accesul la instanta este garantat, putandu-se inregistra cereri si actiuni, activitatea de judecata continuand in cauzele de urgenta deosebita, in celelalte cauze urmand a fi reluata dupa incetarea starii de urgenta. Prin urmare, se poate vorbi doar de o temporizare a activitatii de judecata pe o perioada limitata, iar nu de o restrangere a accesului la un „tribunal”. Suspendarea poate duce insa in mod practic la afectarea liberului acces la justitie daca situatia va fi de durata, dincolo de un termen rezonabil, evaluat in functie de circumstantele starii de urgenta.

 

 

Derogarea de la CEDO

 

In contextul declararii starii de urgenta o problema de actualitate este reprezentata de activarea de catre Guvernul Romananiei a art. 15 din Conventia Europeana a drepturilor omului care permite statelor contractante ca in caz de „pericol public ce ameninta viata natiunii” sa ia masuri derogatorii prin care in fapt sa nu mai aplice garantiile prevazute de Conventie[14].

 

Aceasta activare a avut loc pe baza dispozitiei din Anexa nr. 1 la Decretul nr. 195/2020 prin care la art. 48 lit. b) din Cap. VI s-a precizat ca MAE va notifica Secretarului General al ONU si Secretarului General al Consiliului Europei masurile adoptate prin decretul de instituire a starii de urgenta care au ca efect limitarea exercitiului unor drepturi si libertati fundamentale, in conformitate cu obligatiile internationale ce revin Romaniei[15].

Situatia care permite activarea a fost desemnata de CEDO[16] ca fiind „ o situatie de criza sau de primejdie exceptionala si iminenta care afecteaza ansamblul populatiei si constituie o amenintare pentru viata organizata a comunitatii statale”.

 

Desi statele membre au o larga marja de apreciere in actiunea lor de a inlatura pericolele[17], marja nu este nelimitata deoarece, in final, intinderea ei este supusa controlului instantei europene[18].

 

Cata vreme art. 15 parag. 1 din Conventie prevede drept conditie de fond ca masura statala sa fie strict necesara cu situatia care o cere, CEDO este competenta sa verifice printr-un test de proportionalitate daca statele membre au depasit limitele marjei lor de apreciere.

 

Din paragraful 2 al art. 15 rezulta implicit si obiectul masurii in sensul ca anumite drepturi sunt intangibile, cum sunt dreptul la viata, dreptul de a nu fi supus torturii sau la tratamente inumane sau degradante, dreptul de a nu fi tinut in sclavie, dreptul de a nu fi condamnat pentru o actiune sau omisiune care, in momentul in care a fost savarsita, nu constituia o infractiune sau dreptul de a nu fi pedepsit cu o pedeapsa mai mare decat accea care era aplicabila in momentul savarsirii infractiunii (nullum crimen sine lege, respectiv nulla poena sine lege).

 

In fine, o ultima conditie de fond consta in obligatia statelor de a preciza durata si aria geografica a masurilor derogatorii adoptate[19]

Pe langa conditiile de fond este necesar a fi indeplinita si o conditie de forma, respectiv ca masura sa fie proclamata print-un act oficial.

Cat priveste situatia din Romania, observam ca cel putin in aparenta sunt indeplinite conditiile de fond si forma, cu mentiunea ca verificarea proportionalitatii masurilor adoptate de Statul roman in raport cu situatia de criza urmeaza a fi apreciate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului[20].

 

Observam ca dreptul intern in situatii de criza cum este si starea de urgenta contine prevederi mai favorabile in raport cu drepturile absolute de la care nu se poate deroga potrivit art. 15 parag.2 din Conventie. Astfel, art. 32 din OUG nr. 1999 are un continut similar cu art. 15 parag. 2 din Conventie insa spre deosebire de acest din urma text care nu include printre drepturile absolute si dreptul prevazut de art. 6 din Conventia europeana a Drepturilor Omului, norma interna interzice restrangererea accesului la justitie pe durata starii de urgenta.

 

Astfel, spre exemplu, in cauzele penale in care s-au dispus masuri preventive, justitiabilii au acces la judecatorul de drepturi si libertati (art. 64 din Anexa nr. 1 la Decretul nr. 240/2020), fiind respectat atat art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului, cat si art. 5 din acelasi instrument international care consacra dreptul la libertate si siguranta persoanei.

 

In final, observam ca potrivit art. 4 din Hotararea nr. 4 din 16 aprilie 2020 pentru incuviintarea prelungirii starii de urgenta s-a dispus ca, pe durata starii de urgenta, Guvernul va actiona pentru deplina respectare si aplicare a Conventiei europene a drepturilor omului.

 

Aceasta solutie adoptata de Parlament poate genera un conflict intre puterea executiva si puterea legiuitoare intrucat in lipsa unei notificarii formale din partea Guvernului de incetare a aplicabilitatii derogarilor de la Conventie, conform art. 15 parag.3 din Conventie, acestea isi produc efectele in continuare.

 

In opinia noastra, derogarea de la CEDO nu era necesara, deoarece oricum Curtea ar fi analizat eventualele incalcari ale drepturilor omului in functie de circumstantele legale specifice starii de urgenta. Chiar daca derogarea nu va avea o importanta deosebita in final, ea produce consecinte la nivelul perceptiei publice a mentalului colectiv.

 

In plus, a ramas mereu aplicabila Carta Drepturilor Fundamentale din UE, care contine multe drepturi ale omului care se regasesc si in CEDO.

 

 

Perceptia afectarii drepturilor si libertatilor prin acte de putere in starea de urgenta

 

Se observa o anumita ingrijorare in societate in legatura cu restrangerea exercitiului unor drepturi si libertati fundamentale prin instituirea starii de urgenta, generata si de derogarea de la CEDO, inutila dupa cum am aratat mai sus.

 

Cu toate acestea, dorim sa subliniem faptul ca institutia starii de urgenta (asediu) are o traditie indelungata in dreptul nostru, fiind recunoscuta si aplicata in democratia constitutionala inca din secolul XIX.

 

Consideram ca atat sistemul nostru de drept actual cat si dreptul UE si CEDO ofera suficiente garantii pentru ca aceasta institutie sa nu fie folosita in mod abuziv, ci pentru apararea unor valori superioare constand in dreptul la viata si la sanatate a cetatenilor, drepturi de asemenea garantate de Constitutia Romaniei.

 

Prin urmare suntem de parere ca toate competentele constitutionale si legale ale Presedintelui si ale Parlamentului trebuie interpretate cu buna credinta si in spiritul cooperarii loiale intre institutii.

 

Discutiile privind constitutionalitatea unor prevederi care de altfel permit o interventie adecvata institutiilor statului in situatii de criza trebuie purtate in timpuri normale, in nici un caz atunci cand criza este in plina desfasurare.

 

Nu credem ca starea de urgenta se poate reglementa in mod obiectiv si just sau reorganiza pe alte baze in timpul starii de urgenta.

 

 

Sursa: juridice.ro